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              應對氣候變化,需要什么樣的法制體系?

              ——“雙碳”目標背景下中國應對氣候變化立法的進(jìn)展與展

              發(fā)表時(shí)間:2023-07-21 來(lái)源:《中國生態(tài)文明》雜志2023年第2期 作者:田丹宇 岳小花

                

                應對氣候變化是一項綜合性、全局性工作,順利實(shí)現雙碳目標,需要生態(tài)環(huán)境、能源、住房城鄉建設、交通運輸、氣象、自然資源以及金融等多個(gè)部門(mén)的支撐。黨的二十大報告明確提出積極穩妥推進(jìn)碳達峰碳中和,在現有法律制度體系和行動(dòng)路徑下,實(shí)現雙碳目標仍面臨巨大挑戰。中共中央、國務(wù)院 2021 年印發(fā)的《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)要求,全面清理現行法律法規中與碳達峰碳中和工作不相適應的內容,加強法律法規間的銜接協(xié)調,并研究制定碳中和專(zhuān)項法律。加強應對氣候變化的法治保障,既要加快推進(jìn)應對氣候變化專(zhuān)門(mén)性立法,還要協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護立法,如污染防治法、自然資源法以及能源法等相關(guān)立法。

                一、應對氣候變化專(zhuān)門(mén)性立法的進(jìn)展及不足

                中國當前已建成碳達峰碳中和“1+N”政策體系,制定一部專(zhuān)門(mén)的應對氣候變化法,有助于統一協(xié)調應對氣候變化領(lǐng)域的管理制度,形成法律制度合力。

                (一)應對氣候變化專(zhuān)門(mén)性立法的進(jìn)展

                在國家層面,早在 2009 8月,全國人大常委會(huì )發(fā)布的《關(guān)于積極應對氣候變化的決議》就已提出要把加強應對氣候變化的相關(guān)立法納入立法工作議程。 2015 年,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》要求,研究制定應對氣候變化等方面的法律法規。2016 年,《國務(wù)院 2016 年度立法計劃》將《應對氣候變化法》列入研究項目。中國國內應對氣候變化立法工作已歷經(jīng) 10 余年,但至今仍未出臺專(zhuān)門(mén)性的應對氣候變化法或行政

                法規,僅有零星出臺的規范性文件,如生態(tài)環(huán)境部等五部委出臺的《關(guān)于促進(jìn)應對氣候變化投融資的指導意見(jiàn)》。自中國提出雙碳目標后,國務(wù)院有關(guān)部門(mén)在各自領(lǐng)域發(fā)布了諸多規范性文件,如財政部發(fā)布的《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見(jiàn)》、國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)中央企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展做好碳達峰碳中和工作的指導意見(jiàn)》等。

                溫室氣體減排是應對氣候變化的核心環(huán)節。我國溫室氣體排放總量大、全球占比高的現狀在短期內很難改變,面臨較大的國際壓力,亟需通過(guò)立法加強規制。當前,國務(wù)院及相關(guān)政府部門(mén)針對清潔發(fā)展機制項目、溫室氣體減排等已出臺了一系列政府規章及規范性文件,尤其是2020 雙碳目標提出以來(lái),全國碳市場(chǎng)建設進(jìn)一步提速,與溫室氣體減排或碳交易相關(guān)的部門(mén)規章陸續出臺或修改(見(jiàn)表1)。上述立法及規范性文件,為《應對氣候變化法》的制定做了鋪墊。

                在地方層面,不少地方政府出臺了本地區應對氣候變化相關(guān)的地方政府規章及規范性文件(見(jiàn)表 2)。石家莊市出臺了《石家莊市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》(2016), 是全國第一部專(zhuān)門(mén)規范城市低碳發(fā)展的地方性立法。圍繞雙碳目標,江蘇省人大(含常委會(huì ))發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)碳達峰碳中和的決定》(2022),天津市人大(含常委會(huì ))發(fā)布《天津市碳達峰碳中和促進(jìn)條例》(2021)。 早期開(kāi)展碳排放權交易試點(diǎn)的北京、上海、天津、重慶、廣東和湖北,以及參與碳排放權交易的四川、福建等地區幾乎都發(fā)布了碳排放權交易相關(guān)的地方政府規章或規范性文件。

                 

              點(diǎn)擊下載表1

               

              點(diǎn)擊下載表2

                 

                這些行政法規、部門(mén)規章及地方性立法,規范和推動(dòng)了國內應對氣候變化工作,也為《應對氣候變化法》的出臺奠定了充分的下位法基礎。目前,上海、廣東、江蘇、青海、海南等地在 2021 年?。ㄊ校?span lang="EN-US">“兩會(huì )上提出力爭實(shí)現碳排放達峰的目標,上海還提出了明確的達峰時(shí)間表。一些企業(yè)如國家電網(wǎng)有限公司、中國海油、中國石化等還著(zhù)手開(kāi)展了碳排放達峰和碳中和相關(guān)戰略或方案的編制或研究工作。這些來(lái)自地方政府和企業(yè)的行動(dòng),為《應對氣候變化法》涉及的地方政府、企事業(yè)等主體責任設計奠定了履行基礎。地方應對氣候變化立法主要結合本地區實(shí)際情況,體現地域特色。例如,《山西省應對氣候變化辦法》主要基于山西煤炭資源稟賦和低碳轉型壓力,注重提高煤的清潔開(kāi)發(fā)利用技術(shù);《青海省應對氣候變化辦法(2020修訂)》凸顯框架性特點(diǎn),主要起宣示和引導作用。

                (二)存在的主要問(wèn)題

                上述立法及規范性文件主要存在以下問(wèn)題:

                一是缺乏國家層面的專(zhuān)門(mén)性或綜合性立法。雖然國務(wù)院已經(jīng)出臺了一系列應對氣候變化、實(shí)施雙碳戰略以及碳排放交易的具體政策,但目前尚無(wú)專(zhuān)門(mén)性的應對氣候變化法或綜合性的碳中和促進(jìn)立法。僅靠國家層面政策以及部委規章難以統領(lǐng)國內各部門(mén)、各行業(yè)以及各層級主體有效應對氣候變化并實(shí)現雙碳目標。

                二是地方性立法存在局限。在立法效力和規制內容方面,地方應對氣候變化相關(guān)立法或條例層級不高,管轄范圍也僅限于地區范圍,在碳交易相關(guān)的罰則設置、碳配額管理等問(wèn)題上很難將行政手段與市場(chǎng)激勵措施有機結合起來(lái),導致約束力和強制性不足。在出臺時(shí)間方面,國內開(kāi)展碳排放權交易的地方政府在全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)前大多出臺了本地區的相關(guān)立法,這些地方性立法往往具有專(zhuān)項性、低位階和階段性, 穩定性不足且覆蓋面較小,容易隨著(zhù)國家立法的出臺或者形勢變化而失效。

                二、生態(tài)環(huán)境保護立法中應對氣候變化相關(guān)規范及不足

                污染防治和氣候治理具有一定的正相關(guān)性,在國內缺少專(zhuān)門(mén)性應對氣候變化立法的情況下,需要借鑒和借助現行大氣污染防治相關(guān)制度和機制,推動(dòng)應對氣候變化工作盡快融入國家生態(tài)環(huán)境保護的總體布局。應不斷健全生態(tài)環(huán)境保護立法中與應對氣候變化相關(guān)的規范,協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護與應對氣候變化工作。

                (一)國家立法中對生態(tài)環(huán)境保護與應對氣候變化的協(xié)同規范不足

                我國通過(guò)《大氣污染防治法》等相關(guān)法律法規建立起較為完善的大氣污染物減排制度機制,取得了較為顯著(zhù)的大氣治理效果,污染防治攻堅戰也獲得了公眾的理解和認可。生態(tài)環(huán)境部于 2021 1 月發(fā)布的《關(guān)于統籌和加強應對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》)提出了二氧化碳和大氣污染物協(xié)同減排的措施要求。二氧化碳和大氣污染物排放同根同源,開(kāi)展協(xié)同減排的立法建設在現實(shí)上是可行的。生態(tài)環(huán)境部對大氣污染防治和應對氣候變化進(jìn)行監督管理,為統籌二氧化碳和大氣污染物協(xié)同減排提供了體制機制保障?!吨笇б庖?jiàn)》明確了相關(guān)法規政策統籌融合的工作任務(wù),要求加快推動(dòng)應對氣候變化相關(guān)立法,在相關(guān)法律制修訂過(guò)程中推動(dòng)增加應對氣候變化相關(guān)內容。

                但是,考察國家層面的生態(tài)環(huán)保立法體系,應對氣候變化或溫室氣體減排相關(guān)的內容相對較少,即使有寥寥條文,也規定得較為籠統,可操作性不足。比如,作為環(huán)境保護基本法的《環(huán)境保護法》僅在第六條第四款規定公民應采取低碳、節儉的生活方式,自覺(jué)履行環(huán)境保護義務(wù)。2018 年修訂后的《大氣污染防治法》在第二條中規定大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制,但是并未在法條正文中明確規定具體的權益保障及實(shí)施機制等。森林、草原等部門(mén)是實(shí)施碳匯和固碳的重要場(chǎng)域,但目前僅有零星的部門(mén)規范性文件,如《國家林業(yè)局關(guān)于推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作的指導意見(jiàn)》(林造發(fā)〔201455 號),而在《森林法》(2019 修訂)、《草原法》(2021 修正)、《煤炭法》(2016 修正)、《環(huán)境影響評價(jià)法》(2018 修正)中均極少涉及溫室氣體減排或應對氣候變化相關(guān)的內容。因而,國家層面的生態(tài)環(huán)境保護立法中,亟需統籌協(xié)調生態(tài)環(huán)境保護與溫室氣體減排,協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與應對氣候變化工作。

                (二)地方生態(tài)環(huán)境保護立法參差不齊

                各地出臺的生態(tài)環(huán)境保護立法中已有不少關(guān)于應對氣候變化相關(guān)的內容,尤其是雙碳目標提出以來(lái),新出臺的地方生態(tài)環(huán)境保護立法中大都規定了應對氣候變化或者碳達峰碳中和相關(guān)內容。較具代表性的有:

               ?。?span lang="EN-US">1)《深圳經(jīng)濟特區生態(tài)環(huán)境保護條例》(2021)專(zhuān)門(mén)設置了應對氣候變化一章,包括一般規定、碳排放達峰和碳中和及碳排放權交易三節,是國內首個(gè)將應對氣候變化作為獨立板塊納入地方生態(tài)環(huán)境保護立法的地區。該條例規定,市、區人民政府應當建立應對氣候變化領(lǐng)導協(xié)調機制,統一領(lǐng)導本行政區域應對氣候變化工作;市、區人民政府應當定期確定并公布溫室氣體排放控制目標;支持建立應對氣候變化技術(shù)創(chuàng )新體系,完善氣候投融資機制。

               ?。?span lang="EN-US">2)《浙江省生態(tài)環(huán)境保護條例》(2022) 專(zhuān)設碳減排和生物多樣性保護一章,規定建立應對氣候變化工作機制及碳達峰碳中和工作推進(jìn)機制,逐步將碳達峰碳中和相關(guān)工作納入生態(tài)環(huán)境保護考核體系;并作出以下規定:建立健全減少污染排放、降低溫室氣體排放的激勵約束機制,規范碳排放配額及其交易,完善用能權、排污權、碳排放權等環(huán)境權益質(zhì)押融資機制等。

               ?。?span lang="EN-US">3)《福建省生態(tài)環(huán)境保護條例》(2022)將推進(jìn)實(shí)現碳達峰碳中和,加強生態(tài)文明建設作為立法目的之一,并作出以下規定:把碳達峰碳中和納入生態(tài)省建設布局;縣級以上地方人民政府建立應對氣候變化工作機制;推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作;加強大氣污染的綜合防治,協(xié)同推進(jìn)減污降碳等。

               ?。?span lang="EN-US">4)《青海省生態(tài)環(huán)境保護條例》(2022)規定,將碳排放強度控制任務(wù)完成情況納入生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)約談內容之一;省人民政府科學(xué)編制碳達峰碳中和行動(dòng)方案,制定年度實(shí)施計劃,加快推動(dòng)工業(yè)、交通、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域綠色低碳轉型發(fā)展。

               ?。?span lang="EN-US">5)《吉林省生態(tài)環(huán)境保護條例》(2020 11 27 日公布, 2021 1 1 日起施行)規定,省人民政府應當按照國家有關(guān)規定推行碳排放權、排污權、水權交易制度。

               ?。?span lang="EN-US">6)《河北省生態(tài)環(huán)境保護條例》(2020)規定了溫室氣體重點(diǎn)排放單位有關(guān)溫室氣體排放的義務(wù)以及參與碳排放權交易相關(guān)的義務(wù)等。

               ?。?span lang="EN-US">7)《廣州市生態(tài)環(huán)境保護條例》(2022)規定,市、區人民政府制定應對氣候變化和控制溫室氣體排放相關(guān)戰略規劃和行動(dòng)方案的職責;市、區人民政府及其相關(guān)部門(mén)指導本行政區域內企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者加強碳排放控制和管理,推動(dòng)建設碳普惠體系,建立商業(yè)激勵、政策鼓勵及市場(chǎng)交易相結合的低碳行為引導機制;相關(guān)企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應當依法開(kāi)展碳排放信息報告與核查、配額清繳履約等工作;市、區人民政府及其相關(guān)部門(mén)應當采取措施,為符合條件的單位和個(gè)人申報核證自愿減排量,參與碳排放交易提供便利等。

               ?。?span lang="EN-US">8)在市級地方性立法文件中,《煙臺市海洋生態(tài)環(huán)境保護條例》(2022)規定要提升生態(tài)系統固碳能力;《荊門(mén)市生態(tài)環(huán)境保護條例》(2017 7 月公布,2018 3 月施行)規定發(fā)展生態(tài)環(huán)保市場(chǎng),推行碳排放權和排污權交易制度。

                總體而言,較之國家層面的立法,地方性生態(tài)環(huán)境立法規定了較多的應對氣候變化或溫室氣體減排相關(guān)內容,體現了地方性立法小、快、靈的優(yōu)勢。但是考察各地生態(tài)環(huán)境保護立法中相關(guān)內容可見(jiàn),地方立法中有關(guān)應對氣候變化相關(guān)的內容參差不齊、詳略不一,還有一些地方性生態(tài)環(huán)境保護立法并未明確規定應對氣候變化相關(guān)的內容。這體現了各地在應對氣候變化中承擔的不同角色,也體現了地方立法部門(mén)對應對氣候變化工作的不同理解或重視程度。

                三、雙碳目標背景下中國應對氣候變化立法的展望

                實(shí)現雙碳目標是中國全面建設社會(huì )主義現代化過(guò)程中面臨的一項艱巨任務(wù),涉及能源轉型、產(chǎn)業(yè)升級、資源循環(huán)利用等國民經(jīng)濟的方方面面,需要在充分運用和借鑒大氣污染防治法治經(jīng)驗的基礎上,大力推進(jìn)各項制度創(chuàng )新,并盡快通過(guò)立法予以落實(shí)固定,尤其應該從推進(jìn)專(zhuān)門(mén)性立法和完善相關(guān)立法方面著(zhù)手,以更好地指導和規范全社會(huì )開(kāi)展行動(dòng),助力完成中國的氣候雄心目標。

                (一)推進(jìn)應對氣候變化專(zhuān)門(mén)性立法及其體系化

                立法是有效應對生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和應對氣候變化問(wèn)題的重要手段。出臺專(zhuān)門(mén)性立法不僅能加強執行力,也具有重要的宣示價(jià)值和教育意義。盡快制定應對氣候變化專(zhuān)門(mén)性立法,有利于促進(jìn)國內產(chǎn)業(yè)轉型升級,推動(dòng)綠色、循環(huán)、低碳經(jīng)濟早日到來(lái),有利于提高我國科學(xué)、精準、依法依規及高質(zhì)量地履行應對氣候變化國際條約,尤其是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》;有利于向國際社會(huì )證明我國碳達峰目標和碳中和愿景的承諾是可信的,彰顯負責任大國形象;有利于我國科學(xué)應對國外碳關(guān)稅等不利因素,維護我國在國際貿易等方面的合法權益,為國家發(fā)展創(chuàng )造良好的外部環(huán)境,從而鞏固我國在國際應對氣候變化合作中的重要地位。

                生態(tài)環(huán)境部已于 2021 7 月啟動(dòng)全國碳市場(chǎng)上線(xiàn)交易。目前,這項涉及私權力主體財產(chǎn)權轉移的政策工具缺乏法律依據,尤其在碳排放配額總量確定、配額分配、組織履約和核查等方面缺乏明確的法律授權。制定國家層面的應對氣候變化法,明確碳排放權的法律屬性,明確各級政府及相關(guān)主管部門(mén)的監督管理職責,明確企業(yè)配額履約的法律義務(wù)及法律責任,可以為碳市場(chǎng)行政監管的開(kāi)展和全國碳排放權交易市場(chǎng)的運行提供立法支撐。

                中國應在前期醞釀了十余年應對氣候變化立法工作的基礎上,借鑒國際氣候立法經(jīng)驗,盡快推進(jìn)專(zhuān)門(mén)性法律的出臺。在法律中明確國家和地方應對氣候變化的管理體制、主要原則和核心制度。我國在碳減排方面已有一定的立法基礎,如在碳減排目標及評價(jià)考核、統計核算、排放標準、排放配額及其交易、排放報告及核查等方面已有比較成熟的立法基礎,初步建立了碳減排規劃、信息公開(kāi)、低碳技術(shù)目錄和低碳產(chǎn)品認證等制度體系,并對碳排放信用管理、總量控制、氣候保險、氣候影響評估等制度開(kāi)展了一定研究。應通過(guò)開(kāi)展應對氣候立法,建立統一監管和分工負責相結合的應對氣候變化管理體制。

                此外,將應對氣候變化目標

                納入國內立法,能夠有效提升國家履約能力,以法律的強制力保障締約方對于國際公約的履約水平。在應對氣候變化立法中明確提出溫室氣體減排目標具有多重意義:一是可為國內實(shí)施碳排放總量控制、碳預算和減排目標分解等制度提供法律依據;二是明確的目標使市場(chǎng)主體對碳價(jià)具有合理預期,引導社會(huì )主體和公眾積極參與碳市場(chǎng);三是目標入法能夠提高立法的含金量,避免立法成果淪為宣示性”“擺著(zhù)看的法律,而是成為能夠拿來(lái)用的法律,從而切實(shí)發(fā)揮法律在應對氣候變化工作中的推助力。在應對氣候變化立法體系的構建方面,建議在相關(guān)立法中將碳排放強度和總量雙控作為制度突破口,并根據時(shí)間需要制定與碳減排目標、碳配額分配、碳排放交易與核查等相關(guān)的行政法規、部門(mén)規章或標準指南。

                (二)在生態(tài)環(huán)境保護立法中強化生態(tài)環(huán)境保護與應對氣候變化的協(xié)同規范

                在立法路線(xiàn)方面,建議修改《環(huán)境保護法》,規定溫室氣體減排與環(huán)境污染防治的協(xié)同領(lǐng)域和工作機制,以及協(xié)同或銜接的基本要求;對于難以協(xié)同解決的問(wèn)題則在相關(guān)立法中規定具體的措施和要求。此外,將來(lái)制定《能源法》時(shí)也應一并規定煤炭發(fā)電、油氣發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電等能源開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域的溫室氣體減排及環(huán)境污染防治措施和標準。

                在立法的銜接或協(xié)調方面,應加強《大氣污染防治法》《排污許可管理條例》與應對氣候變化或溫室氣體減排等工作的銜接協(xié)調,完善相關(guān)的規劃制定、信息統計、標準化、配額分配與交易、落后設備與工藝淘汰、信用管理、評價(jià)與考核等制度和工作機制。由于大氣污染防治與應對氣候變化的正相關(guān)性,應發(fā)揮《大氣污染防治法》與應對氣候變化專(zhuān)門(mén)性立法的法制協(xié)同作用,避免在立法中容易出現的制度交叉重疊,從而搭建內部自洽、外部協(xié)調、邏輯融洽的應對氣候變化立法體系,更好地統籌推進(jìn)溫室氣體減排與大氣污染防治工作。還要加強應對氣候變化專(zhuān)門(mén)性立法與《森林法》《草原法》《煤炭法》等法律的銜接協(xié)調,將應對氣候變化目標及相關(guān)工作逐步納入這些相關(guān)法律的規范范圍,并盡量予以具體明確,以發(fā)揮法律合力推動(dòng)中國早日實(shí)現雙碳目標。

               ?。ㄗ髡邌挝唬簢覒獙夂蜃兓瘧鹇匝芯亢蛧H合作中心。原標題為《雙碳目標背景下中國應對氣候變化立法的進(jìn)展與展望》)

               

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